Wahlrecht: Bundestag braucht Bürgers Rat
Der Deutsche Bundestag ist zu groß. Statt der vorgesehenen 598 Abgeordneten sitzen dort aktuell 736 Volksvertreterinnen und -vertreter. Eigentlich will niemand im Bundestag ein so großes Parlament. Alle Fraktionen sind sich einig, dass das Wahlrecht geändert werden muss, um ein weiteres Aufblähen des Parlaments zu verhindern. Nur über das WIE können sie sich nicht einigen.
Der Bundestag hatte am 8. Oktober 2020 mit den Stimmen von CDU/CSU und SPD eine Wahlrechtsreform beschlossen. Eine Dauerlösung ist diese Änderung allerdings nicht. Mit der Bundestagswahl 2021 ist das Parlament von 709 auf 736 Sitze gewachsen. Und es hätte in Zukunft noch größer werden können. Eine Reformkommission sollte es richten, doch die Regierungsfraktionen sind zuvor mit einem eigenen Vorschlag vorgeprescht.
Wahlrechtskommission und Ampelvorschlag
Die Koalition aus SPD, Grünen und FDP hatte eine Kommission zur Reform des Bundeswahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit eingesetzt. Diese war zwischen dem 7. April und dem 2. Dezember 2022 mehrfach zusammengetreten. Die Kommission hat sich mit dem Ziel einer paritätischen Repräsentanz von Frauen und Männern im Parlament befasst und die rechtlichen Rahmenbedingungen erörtert. Die Kommission hat zudem Vorschläge zur Bündelung von Wahlterminen, zur Verlängerung der Legislaturperiode auf fünf Jahre sowie zur Begrenzung der Amtszeit des Bundeskanzlers/der Bundeskanzlerin geprüft. Der Abschlussbericht der Kommission wurde am 12. Mai 2023 an Bundestagspräsidentin Bärbel Bas übergeben.
Unabhängig davon hat der Bundestag am 17. März mit den Stimmen von SPD, Grünen und FDP eine Reform des Wahlrechts beschlossen. Ziel der Ampelparteien ist es, die Zahl der Abgeordneten deutlich zu reduzieren. Ursprünglich hatten sie eine Verkleinerung von derzeit 736 auf 598 Abgeordnete angestrebt. Nun wurde eine Verkleinerung auf 630 Mandate entschieden.
Grundmandatsregelung soll entfallen
Mit der Reform fällt zudem die Grundmandatsregelung weg. Sie hat es bisher regional starken Parteien ermöglicht, in Fraktionsstärke in den Bundestag einzuziehen, wenn sie unter der Fünf-Prozent-Hürde bleiben, aber mindestens drei Direktmandate erringen. Davon profitierte bei der Bundestagswahl 2021 die Linke, die als Fraktion in den Bundestag kam, obwohl sie bundesweit nur 4,9 Prozent der Stimmen erzielt hatte.
Ganz erheblich verändert wurde auch die Wahl in den Wahlkreisen. Deren bisherige Grundidee, wonach der nach Mehrheit der im Wahlkreis abgegebenen Erststimmen ermittelte Sieger den Abgeordnetensitz erhält, wurde aufgehoben. Um Überhang- und Ausgleichsmandate zu verhindern, ist eine Deckung durch die Zweitstimme vorgesehen: Ein Kandidat mit den meisten Stimmen im Wahlkreis bekommt ein Wahlkreismandat nur dann, wenn nach dem Ergebnis der Zweitstimmen der jeweiligen Partei ein Sitz verfügbar ist.
Zur Verteilung der Sitze werden innerhalb einer Partei die Bewerber, die in ihrem jeweiligen Wahlkreis die meisten Stimmen geholt haben, nach ihrem Wahlkreisstimmenanteil gereiht. Dieser Reihe werden dann höchstens so viele Mandate zugeordnet, wie der Partei nach ihrem Zweitstimmenergebnis im Bundesland zustehen.
331 statt 299 Listenmandate
Stehen einer Partei mehr Sitze zu, als Personen im Wahlkreis die meisten Stimmen bekommen haben, werden diese zusätzlichen Sitze wie bisher durch die Liste besetzt. Stehen weniger Sitze zur Verfügung, haben die Personen mit dem geringsten Wahlkreisstimmenanteil das Nachsehen und das Wahlkreismandat wird nicht zugeteilt.
Dem Reformplan zufolge sollen 331 Mandate statt wie ursprünglich vorgesehen 299 über die Landeskandidatenlisten der Parteien vergeben werden. Damit soll die Zahl der Abgeordneten, die einen Wahlkreis über die Erststimmen gewinnen und trotzdem nicht in den Bundestag kommen, möglichst gering gehalten werden.
Streit über Wahlrecht seit 2008
Der Streit um das Bundeswahlrecht zieht sich bereits seit dem Jahr 2008 hin. In seinem Urteil vom 3. Juli 2008 hatte das Bundesverfassungsgericht das seinerzeit geltende Wahlrecht wegen des negativen Stimmgewichts für verfassungswidrig erklärt und dem Bundestag aufgegeben, spätestens bis zum 30. Juni 2011 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen.
Am 25. Juni 2012 hatte das Bundesverfassungsgericht das zuvor mit den Stimmen von CDU und FDP im Bundestag beschlossene Wahlrecht für verfassungswidrig erklärt, weil es etwa zu viele Überhangmandate erlaube. Mehr als 3.500 Bürgerinnen und Bürger hatten dagegen geklagt. Als Reaktion darauf hatte der Bundestag am 21. Februar 2013 ein neues Bundeswahlgesetz beschlossen. Trotzdem wuchs die Zahl der Überhang- und Ausgleichsmandate weiter an.
Parteien und Fraktionen befangen
Die geplante Wahlrechtsreform verstößt nach Einschätzung der Oppositionsparteien CDU, CSU und Linke gegen das Grundgesetz. Die Parteien haben angekündigt, dagegen vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen.
Parteien und Fraktionen sind beim Thema Wahlrecht naturgemäß befangen. Denn wie viele Sitze eine Partei im Bundestag erhält, hängt nicht nur vom Wahlergebnis, sondern auch vom Wahlrecht ab.
Bürgerräte in Kanada
In Kanada hat man Bürgerräten bereits die Formulierung von Leitlinien für das Wahlrecht überlassen. In der kanadischen Provinz British Columbia hatte die Regierung 2004 eine zufällig ausgeloste Bürgersammlung ins Leben gerufen, um über Änderungen des Wahlsystems zu beraten. Der Bürgerrat bestand aus 161 Mitgliedern. Je ein Mann und eine Frau waren nach dem Zufallsprinzip aus jedem der 79 Wahlbezirke von British Columbia ausgewählt worden. Dazu zwei indigene Mitglieder und ein Vorsitzender. Die Mitglieder der Versammlung wurden per Zufallsauswahl bestimmt, die ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis und eine gerechte Vertretung nach Altersgruppen und der geografischen Verteilung der Bevölkerung gewährleistete.
Der Bürgerrat durchlief eine 12-wöchige "Lernphase" mit Präsentationen von Experten, Gruppendiskussionen und Zugang zu einer Reihe von Quellen zum Thema Wahlrecht. Die Arbeit beinhaltete eine Überprüfung der verschiedenen weltweit gebräuchlichen Wahlsysteme und ihrer verschiedenen Auswirkungen auf den politischen Prozess. Darauf folgte eine mehrwöchige öffentliche Konsultationsphase. Die Bürgerrat-Mitglieder hielten über 50 öffentliche Anhörungen ab und erhielten insgesamt 1.603 schriftliche Stellungnahmen. Anschließend berieten die Mitglieder über das zu empfehlende Wahlsystem und legten dabei drei Kriterien fest, die sie für am wichtigsten hielten: eine angemessene Repräsentation der Wählerinnen und Wähler, der Provinz-Bezirke und der Wählerentscheidung.
Reformvorschlag
Als Ergebnis der Beratungen schlug der Bürgerrat vor, das bestehende Mehrheitswahlrecht durch das System des „Single Transferable Vote“ - der übertragbaren Einzelstimmgebung - zu ersetzen. Damit sollte das Problem der unwirksamen Stimmen bei der reinen Mehrheitswahl behoben und eine bessere Repräsentation aller abgegebenen Stimmen bewirkt werden. Bei diesem Verfahren werden mehrere Sieger pro Wahlkreis ermittelt. Es dient explizit der Wahl von Personen, nicht der Wahl von Parteilisten.
Diese Empfehlung wurde den Wählern in einem Referendum, das gleichzeitig mit den Provinzwahlen 2005 abgehalten wurde, vorgelegt. Für eine Verbindlichkeit des Ergebnisses war eine „Super-Mehrheit“ erforderlich. Diese umfasste die Zustimmung von 60 Prozent aller Abstimmenden und einfache Mehrheiten in 60 Prozent der 79 Bezirke. Beim Referendum wurde der zweite dieser Schwellenwerte mit einer Zustimmung von 77 der 79 Abstimmungsbezirke erreicht. Der Anteil der Ja-Stimmen lag mit 57,7 Prozent jedoch unter der 60-Prozent-Marke. Die Empfehlung des Bürgerrates wurde deshalb nicht umgesetzt.
Bürgerrat in Ontario
Der Bürgerrat in British Columbia war trotzdem Vorbild für eine ähnliche Bürgerversammlung in der kanadischen Provinz Ontario. Diese verglich das seinerzeit genutzte Wahlsystem mit möglichen Alternativen. Im Mai 2007 empfahl die Versammlung mit einer Mehrheit von 94 : 8, dass Ontario eine Mischform aus Mehrheits- und Verhältniswahlrecht mit Erst- und Zweitstimme einführen sollte, wie es auch in Deutschland angewendet wird. Die Empfehlung des Bürgerrates wurde von den Wählern aber am 10. Oktober 2007 in einem Referendum abgelehnt. 63 Prozent der Abstimmenden votierten dagegen.
Der wichtigste Faktor für das „Nein“ in Ontario war laut dem Beteiligungsexperten Peter MacLeod ein Mangel an Identifikation mit dem Bürgerrat. „Die stärkste Verbindung zu einer Ja-Stimme war nicht das Wissen über die Besonderheiten des Wahlsystems, sondern die Bekanntheit des Bürgerrates“, erklärt MacLeod. In British Columbia sei die Identifikation mit der dortigen Bürgerversammlung ungleich höher gewesen. MacLeod ist einer der führenden Experten Kanadas im Bereich von Bürgerengagement und deliberativer Demokratie sowie Gründer und Vorsitzender von MASS LBP. Seit 2007 bemüht sich diese Organisation darum, die Bürger in schwierige politische Entscheidungen einzubinden. Gleichzeitig leistet sie Pionierarbeit bei der Nutzung von zufällig ausgelosten Bürgerräten.
Aktuell fordert die Initiative „Fair Vote Canada“ einen Bürgerrat über das nationale Wahlrecht in Kanada, bei dem die Abgeordneten ebenfalls durch das Mehrheitswahlrecht bestimmt werden. Hierdurch fallen viele Wählerstimmen unter den Tisch und kleine Parteien werden benachteiligt. "Fair Vote Canada" will die Kanadier über Alternativen diskutieren lassen.
Ein Wahlrecht-Bürgerrat für Deutschland
Bürgerräte zum Wahlrecht ermöglichen die breite Beratung einer wichtigen Demokratiefrage, ohne dass dabei parteipolitische Interessen im Vordergrund stehen. Bürgerinnen und Bürger, die in ihrer Zusammensetzung ein Abbild der Bevölkerung darstellen, können ihre Ansprüche an ein Wahlsystem formulieren. Abgeordnete erfahren, welche Kriterien ein Wahlsystem nach Meinung der Wähler erfüllen muss. Da Bürgerräte von einer intensiven Berichterstattung in den Medien begleitet werden, sind deren Beratungen für die gesamte Gesellschaft ein wichtiger Lernprozess.
"Geloste Gremien ergeben Sinn, wenn es in der Politik Blockaden gibt. In Deutschland würde sich zum Beispiel die Erarbeitung eines neues Wahlrechts anbieten", sagt dazu etwa Prof. Hubert Buchstein, Politikwissenschaftler am Institut für Politik- und Kommunikationswissenschaft der Universität Greifswald. "Es ist angesichts seiner politischen Umstrittenheit lohnenswert, das Wahlrecht dem Parteienstreit zu entziehen und in eine ausgeloste Bürgerversammlung auszulagern. Durch ein solch unabhängiges, parteipolitisch neutrales, von 'normalen' Bürgern getragenes und von Fachleuten beratenes Gremium kann sichergestellt werden, dass Erwägungen über eigene (Wieder-)Wahlchancen keine Rolle spielen", schrieb er bereits 2017 zusammen mit dem Politikwissenschaftler Dr. Michael Hein auf dem Verfassungsblog. Parlamentarische Entscheidungen über das Wahlrecht litten an einem „Neutralitätsdefizit“. "Wahlrechtsfragen sind bekanntlich Machtfragen. Wird über sie im Parlament entschieden, so wird dies zwangsläufig von Annahmen der Parteien über zukünftige Vor- oder Nachteile beeinflusst", so die beiden Demokratie-Experten. Die Wahlrechtsexperten Prof. Florian Grotz und Prof. Friedrich Pukelsheim befürworten in einem Essay-Podcast der FAZ ebenfalls einen Bürgerrat zum Thema Wahlrecht.
Vieles spricht also dafür, die Menschen auch in Deutschland beim Thema Wahlrecht per Bürgerrat mitreden zu lassen.
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