Ein Bürgerrat zum Wahlrecht?

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Will die große Koalition das umstrittene Bundeswahlrecht mit Hilfe eines zufällig gelosten Bürgerrates reformieren? Am 8. Januar 2021 wurde ein entsprechender Antragsentwurf bekannt. Im Herbst 2020 hatten Union und SPD beschlossen, eine Reformkommission einzusetzen. In einem am 20. April 2021 in den Bundestag eingebrachten Antrag heißt es allerdings nur noch unkonkret, dass "eine angemessene Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an der Kommissionsarbeit (...) sicherzustellen" ist. Geplant ist eine 18-köpfige, öffentlich tagende Kommission.

Die Union soll drei, die SPD zwei Mitglieder, die anderen Fraktionen je ein Mitglied stellen, dazu kommen neun Sachverständige. Es geht nicht nur um die Größe des Parlaments, sondern auch um eine mögliche Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre und die „Förderung der gleichberechtigten Repräsentanz von Frauen und Männern“. Bis zum 30. September 2021 soll ein Zwischenbericht, zum 30. Juni 2023 ein Abschlussbericht vorliegen.

Bundestag zu groß

Der Deutsche Bundestag ist zu groß. Statt der vorgesehenen 598 Abgeordneten sitzen dort aktuell 709 Volksvertreter:innen. Eigentlich will niemand im Bundestag ein so großes Parlament. Alle Fraktionen sind sich einig, dass das Wahlrecht geändert werden muss, um ein weiteres Aufblähen des Parlaments zu verhindern. Nur über das WIE können sie sich nicht einigen. Der Bundestag hatte am 8. Oktober 2020 mit den Stimmen von CDU/CSU und SPD eine Wahlrechtsreform beschlossen. Eine Dauerlösung ist diese Änderung allerdings nicht. Je nach Wahlergebnis gehen Expert:innen von einem weiteren Anwachsen des Parlaments aus. Eine Reformkommission und ein Bürgerrat sollen es deshalb nun richten.

Parteien und Fraktionen sind beim Thema Wahlrecht naturgemäß befangen sind. Denn wie viele Sitze eine Partei im Bundestag erhält, hängt nicht nur vom Wahlergebnis, sondern auch vom Wahlrecht ab. So geht es z.B. darum, ob andere Parteien einen Ausgleich dafür erhalten, wenn eine Partei mehr Sitze im Parlament bekommt, als ihr zustehen. Dies ist dann der Fall, wenn in den Wahlkreisen per Erststimme für eine Partei mehr Abgeordnete gewählt werden, als die bundesweit zusammengezählten Zweitstimmen erlauben würden. Diese so genannten „Überhangmandate“ können durch „Ausgleichsmandate“ für die anderen Parteien je nach Wahlrecht ganz oder nur zum Teil aufgefangen werden. Oder es wird eine Obergrenze für die Bundestagsmandate festgelegt, unabhängig davon, wie viele Abgeordnete laut Wahlergebnis tatsächlich im Parlament sitzen müssten.

Bürgerräte in Kanada

In Kanada hat man Bürgerräten bereits die Formulierung von Leitlinien für das Wahlrecht überlassen. In der kanadischen Provinz British Columbia hatte die Regierung 2004 eine zufällig ausgeloste Bürgersammlung ins Leben gerufen, um über Änderungen des Wahlsystems zu beraten. Der Bürgerrat bestand aus 161 Mitgliedern. Je ein Mann und eine Frau waren nach dem Zufallsprinzip aus jedem der 79 Wahlbezirke von British Columbia ausgewählt worden. Dazu zwei indigene Mitglieder und ein Vorsitzender. Die Mitglieder der Versammlung wurden per Zufallsauswahl bestimmt, die ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis und eine gerechte Vertretung nach Altersgruppen und der geografischen Verteilung der Bevölkerung gewährleistete.

Der Bürgerrat durchlief eine 12-wöchige "Lernphase" mit Präsentationen von Expert:innen, Gruppendiskussionen und Zugang zu einer Reihe von Quellen zum Thema Wahlrecht. Die Arbeit beinhaltete eine Überprüfung der verschiedenen weltweit gebräuchlichen Wahlsysteme und ihrer verschiedenen Auswirkungen auf den politischen Prozess. Darauf folgte eine mehrwöchige öffentliche Konsultationsphase. Die Bürgerrat-Mitglieder hielten über 50 öffentliche Anhörungen ab und erhielten insgesamt 1.603 schriftliche Stellungnahmen. Anschließend berieten die Mitglieder über das zu empfehlende Wahlsystem und legten dabei drei Kriterien fest, die sie für am wichtigsten hielten: eine angemessene Repräsentation der Wähler:innen, der Provinz-Bezirke und der Wähler:innenentscheidung.

Reformvorschlag

Als Ergebnis der Beratungen schlug der Bürgerrat vor, das bestehende Mehrheitswahlrecht durch das System des „Single Transferable Vote“ - der übertragbaren Einzelstimmgebung - zu ersetzen. Damit sollte das Problem der unwirksamen Stimmen bei der reinen Mehrheitswahl behoben und eine bessere Repräsentation aller abgegebenen Stimmen bewirkt werden. Bei diesem Verfahren werden mehrere Sieger:innen pro Wahlkreis ermittelt. Es dient explizit der Wahl von Personen, nicht der Wahl von Parteilisten.

Diese Empfehlung wurde den Wähler:innen in einem Referendum, das gleichzeitig mit den Provinzwahlen 2005 abgehalten wurde, vorgelegt. Für eine Verbindlichkeit des Ergebnisses war eine „Super-Mehrheit“ erforderlich. Diese umfasste die Zustimmung von 60 Prozent aller Abstimmenden und einfache Mehrheiten in 60 Prozent der 79 Bezirke. Beim Referendum wurde der zweite dieser Schwellenwerte mit einer Zustimmung von 77 der 79 Abstimmungsbezirke erreicht. Der Anteil der Ja-Stimmen lag mit 57,7 Prozent jedoch unter der 60-Prozent-Marke. Die Empfehlung des Bürgerrates wurde deshalb nicht umgesetzt.

Bürgerrat in Ontario

Der Bürgerrat in British Columbia war trotzdem Vorbild für eine ähnliche Bürgerversammlung in der kanadischen Provinz Ontario. Diese verglich das seinerzeit genutzte Wahlsystem mit möglichen Alternativen. Im Mai 2007 empfahl die Versammlung mit einer Mehrheit von 94 : 8, dass Ontario eine Mischform aus Mehrheits- und Verhältniswahlrecht mit Erst- und Zweitstimme einführen sollte, wie es auch in Deutschland angewendet wird. Die Empfehlung des Bürgerrates wurde von den Wähler:innen aber am 10. Oktober 2007 in einem Referendum abgelehnt. 63 Prozent der Abstimmenden votierten dagegen.

Der wichtigste Faktor für das „Nein“ in Ontario war laut dem Beteiligungsexperten Peter MacLeod ein Mangel an Identifikation mit dem Bürgerrat. „Die stärkste Verbindung zu einer Ja-Stimme war nicht das Wissen über die Besonderheiten des Wahlsystems, sondern die Bekanntheit des Bürgerrates“, erklärt MacLeod. In British Columbia sei die Identifikation mit der dortigen Bürgerversammlung ungleich höher gewesen. MacLeod ist einer der führenden Experten Kanadas im Bereich von Bürgerengagement und deliberativer Demokratie sowie Gründer und Vorsitzender von MASS LBP. Seit 2007 bemüht sich diese Organisation darum, die Bürger in schwierige politische Entscheidungen einzubinden. Gleichzeitig leistet sie Pionierarbeit bei der Nutzung von zufällig ausgelosten Bürgerräten.

Aktuell fordert die Initiative „Fair Vote Canada“ einen Bürgerrat über das nationale Wahlrecht in Kanada, bei dem die Abgeordneten ebenfalls durch das Mehrheitswahlrecht bestimmt werden. Hierdurch fallen viele Wähler:innenstimmen unter den Tisch und kleine Parteien werden benachteiligt. "Fair Vote Canada" will die Kanadier:innen über Alternativen diskutieren lassen.

Ein Wahlrecht-Bürgerrat für Deutschland

Bürgerräte zum Wahlrecht ermöglichen die breite Beratung einer wichtigen Demokratiefrage, ohne dass dabei parteipolitische Interessen im Vordergrund stehen. Bürger:innen, die in ihrer Zusammensetzung ein Abbild der Bevölkerung darstellen, können ihre Ansprüche an ein Wahlsystem formulieren. Abgeordnete erfahren, welche Kriterien ein Wahlsystem nach Meinung der Wähler:innen erfüllen muss. Da Bürgerräte von einer intensiven Berichterstattung in den Medien begleitet werden, sind deren Beratungen für die gesamte Gesellschaft ein wichtiger Lernprozess.

"Geloste Gremien ergeben Sinn, wenn es in der Politik Blockaden gibt. In Deutschland würde sich zum Beispiel die Erarbeitung eines neues Wahlrechts anbieten", sagt dazu etwa Prof. Hubert Buchstein, Politikwissenschaftler am Institut für Politik- und Kommunikationswissenschaft der Universität Greifswald. "Es ist angesichts seiner politischen Umstrittenheit lohnenswert, das Wahlrecht dem Parteienstreit zu entziehen und in eine ausgeloste Bürgerversammlung auszulagern. Durch ein solch unabhängiges, parteipolitisch neutrales, von 'normalen' Bürgern getragenes und von Fachleuten beratenes Gremium kann sichergestellt werden, dass Erwägungen über eigene (Wieder-)Wahlchancen keine Rolle spielen", schrieb er bereits 2017 zusammen mit dem Politikwissenschaftler Dr. Michael Hein auf dem Verfassungsblog. Parlamentarische Entscheidungen über das Wahlrecht litten an einem „Neutralitätsdefizit“. "Wahlrechtsfragen sind bekanntlich Machtfragen. Wird über sie im Parlament entschieden, so wird dies zwangsläufig von Annahmen der Parteien über zukünftige Vor- oder Nachteile beeinflusst", so die beiden Demokratie-Experten. Die Wahlrechtsexperten Prof. Florian Grotz und Prof. Friedrich Pukelsheim befürworten in einem Essay-Podcast der FAZ ebenfalls einen Bürgerrat zum Thema Wahlrecht.

Vieles spricht also dafür, die Menschen auch in Deutschland beim Thema Wahlrecht per Bürgerrat mitreden zu lassen.