Das große Demokratie-Los

"Da wartet man sein ganzes Leben auf einen Bürgerrat und dann finden plötzlich zehn auf einmal statt!“ So freute sich Tim Hughes, bis 2021 Geschäftsführer der britischen Demokratie-Organisation „Involve“, über die Entwicklung in Großbritannien. Seit 2019 schießen dort Bürgerräte wie Pilze aus dem Boden.

Bei einem Bürgerrat diskutieren per Losverfahren ausgewählte Bürgerinnen und Bürger über ein vorher festgelegtes Thema. Hierbei werden sie durch unabhängige Expertinnen und Experten über alle wichtigen Aspekte des Themas informiert. Ausgelost werden die Teilnehmer aus einer die Bevölkerung abbildenden Stichprobe aus Einwohnermelderegistern von Kommunen unterschiedlicher Größe und geographischer Lage. Dabei wird darauf geachtet, dass die Teilnehmerliste nach Geschlecht, Alter, Bildung, Wohnortgröße und eventuellem Migrationshintergrund ein möglichst vollständiges Abbild der Bevölkerung darstellt. Die Menschen in den Zufallsproben werden angeschrieben und eingeladen, am Bürgerrat teilzunehmen. Aus dem Kreis der Interessierten wird dann die tatsächliche Bürgerversammlung ausgelost.

Bürgerräte füllen die Repräsentationslücke 

Mit der Gründung von Bürgerräten reagiert die Politik auf Kritik an den bisherigen Entscheidungsstrukturen in der Demokratie. Denn Bürgerräte ergänzen die repräsentative Demokratie, indem sie die „Repräsentationslücke“ der gewählten Parlamente füllen. So sind etwa Frauen in Parlamenten oft unterrepräsentiert. Auch die Perspektiven von Menschen mit geringerem Bildungsniveau, Randgruppen und jüngeren Bürgern sind in allen Parlamenten kaum vertreten. Dabei bedeutet Demokratie vielen Menschen mehr als nur das Kreuz auf dem Stimmzettel. Sie wollen in politische Richtungsentscheidungen miteinbezogen werden. Oft wird außerdem beklagt, dass gewählte Parlamente keine zufriedenstellenden Antworten auf Probleme wie die Klimakrise oder Migrationsfrage fänden. Das läge u.a. daran, dass Berufspolitikern nicht frei von Sachzwängen seien. 

Einfache Bürger hingegen müssen nicht wiedergewählt werden, weshalb sie viel offener für die Informationen aus verschiedenen Richtungen rund um ein Thema sind und als Gruppe nach Lösungen mit größtmöglicher Unterstützung suchen können. Abseits politischer Lagerkämpfe sollen Bürgerräte deshalb einen Konsens über mögliche Maßnahmen finden, den die Parlamente dann bestenfalls übernehmen und beschließen. 

„Geloste Gremien sind repräsentativer“

„Wenn es darum geht, die sozialen Merkmale und Weltanschauungen der Gesamtbevölkerung möglichst gut widerzuspiegeln, sind geloste Gremien repräsentativer“, sagte der Politikwissenschaftler Prof. Dr. Hubertus Buchstein in einem Beitrag der FAZ zum Thema. Auf kommunaler Ebene sei die Wahrscheinlichkeit sehr hoch, im Laufe seines Lebens ausgelost zu werden. Wenn die Bürger dann die Arbeit im Gremium aufnähmen, würden sie ein nachhaltiges politisches Interesse über die Zeit im Bürgerrat hinaus entwickeln. Dies sei durch Studien belegt.

Zur Beratung in Bürgerräten bieten sich für Buchstein Zukunftsthemen an, die eine hohe Relevanz für viele Generationen hätten, wie etwa der Klimaschutz. Zudem böten sich gerade auf kommunaler Ebene geloste Gremien an, wenn die Konfliktlagen komplex seien, wie oft bei der Verkehrsplanung.

Vorbild Irland

Vorbild der derzeit insbesondere in Großbritannien zahlreich initiierten neuen Bürgerräte ist die Bürgerversammlung (Citizens' Assembly bzw. deren Vorläuferin Constitutional Convention) in Irland, deren Vorschläge zur Ehe für gleichgeschlechtliche Paare und zum Abtreibungsrecht in Referenden breite Mehrheiten fanden. Infolge der hierbei gemachten guten Erfahrungen sind auf der britischen Insel derzeit national und lokal ähnliche Bürgerversammlungen geplant oder sie laufen bereits.

Ein erster nationaler Bürgerrat hatte sich 2020 mit möglichen Maßnahmen gegen die Klimakatastrophe befasst und dazu Handlungsempfehlungen formuliert. Lokale Bürgerversammlungen zum Thema gab es in rund 40 Städten und Gemeinden. Im Londoner Stadtteil Camden hatte der erste Klima-Bürgerrat seiner Art in Großbritannien im Juli 17 Empfehlungen für lokale Maßnahmen gegen den Klimawandel abgegeben. In Oxford erfolgte Ähnliches im November. In Bristol hatte der Stadtrat im Januar 2020 sogar die Einführung eines ständigen Bürgerrates beschlossen. In Schottland und Wales wurden Bürgerräte zu Beratungen über die Zukunft der beiden Bestandteile Großbritanniens ins Leben gerufen. 

Ständiger Bürgerrat in Ostbelgien

Bürgerräte gibt es aber nicht nur in Großbritannien. In Belgien hat das Parlament der Deutschsprachigen Gemeinschaft mit ihren rund 77.000 Einwohnern 2019 die Einrichtung einer gelosten Bürgerversammlung beschlossen. Der dortige Bürgerrat existiert dauerhaft.

Der ständige Bürgerrat, bestehend aus 24 per Los ermittelten Männern und Frauen, wurde am 16. September 2019 eingesetzt. Er bleibt 18 Monate im Amt, danach wird alle sechs Monate ein Drittel der Mitglieder durch neu ausgeloste Bürgerinnen und Bürger ersetzt. Diese kommen aus Bürgerversammlungen von 25 bis 50 Mitgliedern, die ebenfalls per Los ermittelt werden. Pro Jahr sollen die gelosten Bürgerrat-Teilnehmenden ein bis drei Themen behandeln, die von der Regierung, dem Parlament, zwei seiner Mitglieder oder normalen Bürgern vorgeschlagen werden können, die dafür hundert Unterschriften sammeln müssen. Das Mindestalter der Teilnehmer ist auf 16 Jahre festgelegt, die Teilnahme ist freiwillig.

Beschlüsse im Konsens

Beschlüsse sollen i.d.R. im Konsens gefasst werden, mindestens aber mit einer Vierfünftel-Mehrheit, und vom übergeordneten Bürgerrat an das Parlament und die Regierung weitergeleitet werden. Die Bürgerrat-Empfehlungen sind nicht bindend, allerdings müssen sich Regierung und Parlament öffentlich rechtfertigen, wenn sie die Bürger-Empfehlungen ablehnen. Ständige Bürgerräte mit ähnlichen oder anderen Verfahren gibt es auch in Aachen, Brüssel, Kopenhagen Mailand und Paris.

Im österreichischen Bundesland Vorarlberg existieren Bürgerräte auf Landesebene schon seit 2011. Seitdem fanden dort Losversammlungen zu Themen wie Asyl, Bildung, Jugend, Klima, Landwirtschaft, Mobilität und Wahlrecht statt. Hinzu kommen zahlreiche kommunale Bürgerräte.

Bürgerrat bei Volksentscheiden

Auch in Städten wie Danzig und Madrid sowie in Südaustralien hat es Experimente mit Bürgerräten gegeben. Im US-Bundesstaat Oregon formulierte von 2008 - 2016 eine geloste Bürgerversammlung mit dem Namen „Citizens Initiative Review“ (CIR) Informationen zu Volksabstimmungen, die hier wie in 23 weiteren Bundesstaaten regelmäßig stattfinden. Die CIR verfasste eine Erklärung, in der die wichtigsten Fakten und die Hauptgründe für eine Zustimmung und für eine Ablehnung des jeweiligen Themas aufgeführt waren. Diese Erklärung wurde in das Abstimmungsheft aufgenommen, das zusammen mit weiteren Abstimmungsunterlagen an alle Stimmberechtigen in Oregon verschickt wurde. Ähnliche Experimente gibt es inzwischen auch in der Schweiz.

Studien belegten, dass immer mehr Menschen „den Informationen dieser Gruppen mehr Vertrauen schenken als jenen der Behörden", sagt Alice el-Wakil, Doktorandin in politischer Theorie an der Universität Zürich und dem Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) in einem Artikel auf swissinfo.ch. Hierdurch könnten Probleme mit Desinformationen und Fake-News, die in Kampagnen vor Volksabstimmungen verbreitet werden, eingedämmt werden. "Dank der Auslosung wird das Prinzip der Gleichheit stärker und bezieht Menschen mit ein, die in der Regel nicht gleichberechtigt sind“, so el Wakil. Gleichzeitig ermöglichten diese Diskussionsforen, der Öffentlichkeit und den Behörden neue Informationen zukommen zu lassen.

Bürgerrat Demokratie 

In Deutschland hatten die Initiative „Mehr Demokratie“ und die Schöpflin Stiftung 2019 den ersten gelosten bundesweiten Bürgerrat zum Thema Demokratie gestartet. In sechs Regionalkonferenzen im gesamten Bundesgebiet hatten interessierte Bürgerinnen und Bürger in einem moderierten Verfahren Themenvorschläge erarbeitet, die der geloste Bürgerrat im September an zwei Wochenenden in Leipzig bearbeitet hat. Die daraus entstandenen 22 Demokratie-Empfehlungen wurden am 15. November 2019 an Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble übergeben. Das Projekt wird vom Bundestagspräsidenten und von Politikern aller im Bundestag vertretenen Parteien unterstützt, die bei den Regionalkonferenzen gemeinsam mit dem Bürgern diskutiert haben. Praktisch durchgeführt wurde das Verfahren hierbei von den Beteiligungsexperten von IFOK und nexus.

Die Idee der Losversammlungen ist eigentlich schon sehr alt. Im antiken Athen wurden zum Beispiel der Rat der 500 per Losverfahren besetzt. Er erarbeitete Gesetzesvorschläge und aus ihm ging die Regierung hervor. Durch das Losverfahren sollte eine Gleichheit aller Bürger hergestellt und Korruption eingedämmt werden. 

In der Renaissance wurde das Losverfahren in vielen italienischen Stadtstaaten wie Venedig, Florenz und Bologna genutzt. Von hier aus gelangte die Idee auch nach Frankfurt am Main. In Spanien wurde das Verfahren in Aragon, Saragossa und Barcelona angewandt. Erst nach und nach setzen sich Wahlen durch. 

Vorläufer Planungszelle

In Deutschland wurde das Prinzip des Bürgerrates u.a. in den 1970er Jahren durch die von Prof. Peter C. Dienel geschaffene Planungszelle wiederbelebt. Das Demokratie-Instrument mit dem etwas sperrigen Namen war ursprünglich als Beratungsverfahren zur Verbesserung von Planungsentscheidungen gedacht. Das Verfahren ist in den letzten Jahren sowohl auf kommunaler als auch auf überregionaler Ebene zu unterschiedlichen thematischen Fragestellungen erfolgreich angewandt worden, so z. B. zur Verbesserung des öffentlichen Personennahverkehrs in Hannover, zur Klärung seit vielen Jahren ungelöster und umstrittener Planungsfälle sowie in der Technikfolgenabschätzung. Es hat den politischen Entscheidungsinstanzen und Auftraggebern jeweils wertvolle Empfehlungen und Hinweise gegeben. Verwandte Verfahren sind Bürgerkonferenzen und Planungswerkstätten.

Bei Bürgerräten geht es um Fragen von grundsätzlicher gesellschaftlicher Bedeutung und auch um national zu entscheidende Fragen, wie bei den Citizens' Assemblies in Irland. Diese Tatsache und die Verbindung mit den weltweit Aufsehen erregenden Referenden dürfte zusammen mit der oben erwähnten Kritik an Verkrustungen der Demokratie zum intensiven Interesse an diesem Beteiligungsverfahren geführt haben. Für die Zukunft stellt sich die spannende Frage, ob die neuen Bürgerräte Akzeptanz in der Bevölkerung und Gehör bei der Politik finden und die Schaffung weiterer Bürgerräte nach sich ziehen.

Hintergrund: Bürgerräte in Deutschland und weltweit