Bürgerräte: Geht da noch mehr?

Bürgerräte werden von manchen wegen der fehlenden Verbindlichkeit ihrer Ergebnisse kritisiert. Ginge da mehr? Darüber haben Claudine Nierth und Dr. Ademir Karamehmedovic diskutiert.

Claudine Nierth ist Bundesvorstandssprecherin von Mehr Demokratie. Sie hat mit Partnern den Bürgerrat "Ernährung im Wandel" für den Bundestag durchgeführt. Der Jurist Dr. Ademir Karamehmedovic hat über Fragen der Verfassungsmäßigkeit von Bürgerräten promoviert.

Das Interview wurde zuerst auf Demokrative.de veröffentlicht.

Frage: Bürgerräte werden in Deutschland nun schon einige Jahre lang erprobt. Ein oft erhobener Kritikpunkt: Die fehlende Verbindlichkeit ihrer Ergebnisse. Wäre auch eine höhere gesetzliche Verbindlichkeit von Bürgerräten denkbar - und wenn ja, unter welchen Umständen?

Karamehmedovic: Es ist auf jeden Fall eine höhere Ergebnisverbindlichkeit möglich. Wir müssen jetzt nicht darüber reden, ob ein Bürgerrat Gesetze erlassen darf. Das ginge aufgrund des Parlamentsvorbehaltes nicht ohne eine Verfassungsänderung. Andere Kompetenzen sind aber durchaus auch von der jetzigen Verfassungslage gedeckt. So wäre es möglich, dass ein Bürgerrat eine Aufforderungs-Kompetenz gegenüber der Bundesregierung erhält, einen Gesetzesentwurf zu erarbeiten. 

Ein Bürgerrat könnte auch das Recht bekommen, selbst einen Gesetzesentwurf zu erarbeiten, zu dem sich dann Bundesregierung und Parlament verhalten müssten. Er könnte Stellungnahmen in bereits laufenden Gesetzesverfahren abgeben. Ich bin außerdem zu dem Schluss gekommen, dass auch ein Rederecht eines Bürgerrats im Plenum des Bundestags vom Grundgesetz gedeckt würde. 

"Höhere Verbindlichkeit muss demokratisch legitimiert sein"

Unsere Verfassung gibt hier keine hohen Hürden vor. Die höhere Verbindlichkeit eines Bürgerrats muss aber demokratisch legitimiert sein. Eine solche Legitimation entwickelt ein Bürgerrat aus sich selbst heraus, weil seine Entscheidungen rückführbar sind auf das Volk (in einer kleineren Version), und weil hier Deliberation stattfindet, die vom Grundgesetz häufig vor Entscheidungen vorausgesetzt wird. Außerdem werden Bürgerräte durch den Einsetzungsbeschluss des Parlaments sachlich-inhaltlich legitimiert.

Nierth: Ich denke, man darf den Bürgerrat nicht überhöhen. Aber auch nicht unterschätzen! Ein Bürgerrat ist kein “Parallel-Parlament”. Er ist nur ein Beratungsorgan wie z.B. eine Expertenkommission, das Support liefert, um die Abgeordneten in schwierigen Entscheidungen durch Empfehlungen aus dem Querschnitt der Gesellschaft zu unterstützen. Natürlich kann ein Bürgerrat auch Eckpunkte oder einen Gesetzesentwurf erarbeiten, aber die Beschlusshoheit über die Annahme der Vorlage liegt immer beim Parlament. 

Wichtig ist allerdings: Wenn ein Parlament einen Bürgerrat beauftragt, dann sollte es mit diesem Auftrag auch möglichst genau festlegen, was mit seinen Ergebnissen passiert: Werden sie in allen Fraktionen behandelt? Gibt es eine Plenardebatte? An welche Ausschüsse werden sie verwiesen? Momentan gibt es noch keine formellen Regelungen wann, wie und zu welchen Themen ein ein Bürgerrat stattfinden kann. 

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Karamehmedovic: Ich sehe das auch so, dass die Entscheidung beim Parlament bleibt. Im Verfassungsrecht gibt es allerdings den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Bürgerräte sind recht aufwändig und teuer. Wenn man so etwas machen will, muss man schon versuchen, es in eine formalisierte und verbindliche Form zu gießen. Wenn man mehr Verbindlichkeit will, ist es allerdings für mehr demokratische Legitimität notwendig, wenn die Bürgerräte von staatlichen Stellen durchgeführt werden - nicht von externen Dienstleistern.

Frage: Wo genau könnte geregelt werden, wie mit den Ergebnissen eines Bürgerrates umgegangen wird? Im Einsetzungsbeschluss? In der Geschäftsordnung des Bundestages, oder gar in einem Beteiligungsgesetz?

Nierth: Die niedrigschwellige Variante sehen wir gerade: Der Bundestag beschließt den Einsatz eines Bürgerrats, wenn es ihm wichtig erscheint. In diesem Beschluss legt er auch fest, wie mit den Ergebnissen umgegangen wird. Wenn man eine Stufe höher geht und den Einsatz von Bürgerräten institutionalisieren will, könnte das Parlament auch eine Regelung in die Geschäftsordnung des Bundestags aufnehmen, wann und wer zum Beispiel einen Bürgerrat im Parlament initiieren kann. Die nächsthöhere Stufe wäre die Verabschiedung eines Beteiligungsgesetzes. Überlegenswert wäre auch, ob ein Bürgerrat aus der Mitte der Gesellschaft initiiert werden könnte.

Beteiligungsgesetz empfiehlt sich

Karamehmedovic: Am Ende müssen die Ausgestaltungen verfassungskonform sein. Wenn man auch möchte, dass Bürgerinnen und Bürger einen Bürgerrat einberufen können, dann empfiehlt sich ein Beteiligungsgesetz, das nicht nur den Bundestag bindet.

Frage: Wir möchten über die Repräsentationsfunktion von Bürgerräten sprechen. Welche Art von Repräsentation können Bürgerräte leisten? Bürgerräte repräsentieren Deutschland nicht legitimativ, also durch Wahlen, sondern eher soziodemographisch. Was bedeutet das für die Legitimation durch Bürgerräte?

Karamehmedovic: Wir sollten Repräsentation und Legitimation nicht zusammenschmeißen. Unser Grundgesetz trennt in dieser Hinsicht. Der Repräsentationsbegriff des Grundgesetzes ist recht einfach und sagt: Repräsentation findet durch Wahlen statt: Als Gewählter bin ich Vertreter des gesamten Volkes - nicht derjenigen, die mir ähnlich sind. Deskriptive Repräsentation anhand von Merkmalen sieht unser Grundgesetz so nicht vor. Der klassische Repräsentationsbegriff erschöpft sich aber nicht in der Legitimationsvermittlung durch eine Wahl, sondern setzt auch eine dauerhafte reziproke Kommunikationsbeziehung zwischen Repräsentierten und Repräsentanten voraus. Diese Kommunikationsbeziehung ist momentan ziemlich gestört. Ein Bürgerrat kann helfen, diese Beziehung wieder zu verbessern und so die Legitimation durch klassische Repräsentation unterstützen.

Annäherung an Repräsentativität

Nierth: Auch Wissenschaftler sagen uns: “Redet nicht von einem repräsentativ zusammengesetzten Bürgerrat”. Es geht nur um eine Annäherung an Repräsentativität. Das Ziel ist, möglichst alle Schichten der Gesellschaft im Bürgerrat vertreten zu haben. Entweder man lost nur aus. Oder man setzt aus den gelosten Menschen einen Spiegel der Gesellschaft zusammen, zum Beispiel nach Alter, Geschlecht und Bildungsabschluss. Je nach Thema des Bürgerrats kann es auch wichtig sein, den Migrationshintergrund zu berücksichtigen - oder, wie zum Beispiel beim Bürgerrat Ernährung, die Ernährungsgewohnheiten der Gesellschaft. Es hätte ja nichts gebracht, wenn dort nur 160 Veganer oder Vegetarier miteinander geredet hätten, wenn in der Gesellschaft 88 Prozent Fleisch essen.

Karamehmedovic: Dazu eine Anmerkung: Jeder Eingriff in das Los muss begründet werden und vermindert die demokratische Legitimation des Verfahrens. Wenn ein Bürgerrat also eine hohe Verbindlichkeit und damit auch ein hohes Legitimationsniveau haben soll, dann kann es problematisch sein, wenn – wie beim geschichteten Losverfahren – nach der ersten Auslosung der Teilnehmenden eine zweite Auswahl anhand von Kriterien stattfindet.

Frage: In Bürgerräten werden, nach jeweils unterschiedlichen Verfahren, Menschen zufällig für die Teilnahme ausgelost. Manchmal sind es Bürgerinnen und Bürger - also nur Menschen mit deutscher Staatsbürgerschaft und Wahlrecht – und in anderen Fällen werden Einwohnerinnen und Einwohner ausgelost. Hier können auch Menschen teilnehmen, die in Deutschland leben, ohne wahlberechtigt zu sein. Welche Grundgesamtheit macht wann Sinn? Welche Vor- und Nachteile gibt es jeweils?

Nierth: Bei unserem Bürgerrat Demokratie, bei dem es darum ging, ob unsere repräsentative Demokratie durch andere demokratische Formate ergänzt werden sollte, sind wir davon ausgegangen: Das betrifft in so einem Maße die Verfasstheit unseres Staates, dass wir da lieber nur Bürgerinnen und Bürger dieses Landes einbezogen haben. Inzwischen bin ich davon abgekommen und würde raten, alle Einwohnerinnen und Einwohner einzuladen, weil sie ein Teil der Gesellschaft sind und auch relevante Blickpunkte einbringen. Auf kommunaler Ebene sowieso, aber ich würde das auch auf Bundesebene machen. Beim Bürgerrat Ernährung waren alle Einwohner und Einwohnerinnen ab dem 16. Lebensjahr im Lostopf.

"Instrument nicht überhöhen"

Karamehmedovic: Es ist unter Juristinnen und Juristen momentan relativ weit verbreitete herrschende Meinung, dass “das Volk” als legitimationsstiftendes Subjekt die Summe aller Staatsbürgerinnen und Staatsbürger ist. Aktuell müsste man Bürgerräte deswegen auf die Staatsbürgerinnen und Staatsbürger beschränken. Ich will nicht ausschließen, dass das Grundgesetz geändert wird oder sich der Volksbegriff in Zukunft durch die Rechtsprechung ändert, aber für den Moment geht ein legitimierter Bürgerrat nur so.

Nierth: Diese Legitimation allein durch Staatsbürger bräuchte es nur, wenn ein Bürgerrat mehr Kompetenz bekommen sollte als eine Expertenkommission. Wir sollten dieses Instrument nicht überhöhen, ihm auch keinen Verfassungsrang zuschreiben, sondern ihm den Platz geben, der ihm entspricht. Bürgerräte sind und sollen nur ein Beratungsorgan sein. Mehr nicht. Das war auch unsere Diskussion mit der Letzten Generation: Sie fordern Bürgerräte vor allem, weil sie sich erhoffen, dass die Empfehlungen ihren politischen Forderungen entsprechen und am besten zwingend umgesetzt werden müssen. Für diese zwingende Verbindlichkeit gibt es aber Instrumente der direkten Demokratie wie Volksbegehren und Volksentscheid! (Anmerkung der Redaktion: Diese existieren in Deutschland bisher nicht auf Bundesebene.) 

"Konservative sehen bei Bürgerräten rot"

Ich glaube, genau diese Debatte um die Verbindlichkeit und die Vermischung der Funktionslogiken von Volksentscheiden und Bürgerräten hat uns bei konservativen Parteien extrem geschadet. Die sehen seit den “Gesellschaftsräten” der Letzten Generation auch bei Bürgerräten rot. Aus dieser Schieflage müssen wir jetzt wieder rauskommen.

Frage: Eine Rückfrage dazu: Wenn ein Bürgerrat lediglich als Beratungsorgan eingesetzt werden soll, ist es dann begründbar, auch Einwohnerinnen und Einwohner aufzunehmen?

Karamehmedovic: Das ist genau der Knackpunkt: Wenn wir sagen, es handle sich um ein reines Beratungsgremium ohne rechtlich verankerte Ergebnisverbindlichkeit, dann kommen wir mit den Haushaltsprinzipien in Konflikt. Dafür ist es einfach ein zu teures Verfahren. Wenn ein Bürgerrat den Verfassungsorganen mit der höchsten demokratischen Legitimation auf Bundesebene verbindlich etwas sagen will, muss er selbst auch demokratisch legitimiert sein. Dafür muss er sich aber auf das Volk aus Artikel 20 des Grundgesetzes berufen.

Frage: Welche Funktionen erfüllt ein guter Bürgerratsprozess - für die Politik, für die Öffentlichkeit und möglicherweise auch für weitere wichtige Gruppen?

Nierth: Erstens profitiert die Politik, weil sie erfährt, was der Querschnitt der Gesellschaft ihr empfiehlt, nachdem er sich in der Tiefe mit der Fragestellung befasst hat. Vor allem bei sehr strittigen Fragen. In Irland - von denen wir uns die Bürgerräte abgeschaut haben - war das bei der Einführung der gleichgeschlechtlichen Ehe und der Legalisierung des  Abtreibungsrechts der Fall. In Deutschland hat das Parlament so strittige Situationen noch nicht genutzt. Man hätte das vielleicht bei der Impfpflicht machen können, bei der Ausgestaltung des Heizungsgesetzes oder zur Beratung für die Einführung eines sozialen Pflichtjahres. 

Politik muss Mehrwert von Bürgerräten erkennen

Aus unseren Erfahrungen mit Mehr Demokratie kommen wir zu der Einschätzung: Je größer eine Reform ist, desto wichtiger ist es, frühzeitig die Meschen mit einzubeziehen, um die Problemstellen bei dem Vorhaben zu identifizieren und nachzubessern. Und um die Menschen wirklich mitzunehmen. Unsere Politik in Deutschland muss da aber noch hinkommen, zu erkennen, welchen Mehrwert Bürgerräte für die politischen Entscheidungen haben können. 

Zweitens profitiert die Qualität der Ergebnisse: Anders als bei Umfragen hinterfragen Teilnehmende in Bürgerräten im Gespräch ihre Positionen und geben sie teilweise sogar mehrfach auf oder vertiefen sie. So entsteht Beweglichkeit innerhalb des Meinungsbildungsprozesses, um am Ende gemeinwohlorientiert zu Empfehlungen zu kommen. 

"Bürgerräte können Talkformate bereichern"

Drittens genießen Bürgerräte und ihre Ergebnisse in der  Öffentlichkeit eine hohe Akzeptanz. Viertens könnte ich mir vorstellen, dass Bürgerräte unsere Talkformate in Radio und TV bereichern. Weil Meinungsverschiedenheiten nicht mehr zu heftigen Grabenkämpfen führen, sondern durch Kooperation zu gemeinsamen Lösungen.  

Karamehmedovic: Ich denke, das demokratische Verfassungsgefüge an sich würde durch Bürgerräte profitieren. Also der Diskurs, Abgeordnete, wir alle. Wir haben ja empirische Untersuchungen, die zeigen, dass die Anerkennung unserer Herrschaftsform zurückgeht, es also zu einem Legitimitätsverlust kommt. Gut gemachte Bürgerräte könnten hier mit der Verbesserung der Kommunikationsbeziehung helfen.

Frage: Zum Abschluss: Wir stellen uns vor, dass wir einen qualifizierten Bürgerratsprozess gestalten, der alle relevanten Kriterien für einen legitimen Einsatz auf Bundesebene erfüllt. Zu welcher Fragestellung möchtet Ihr diesen Bürgerrat einberufen?

Karamehmedovic: Ich fände es wichtig, dass das Thema eine hohe gesellschaftliche Relevanz hat. Nur dann ist es sinnvoll, dieses aufwendige Verfahren umzusetzen. Zum Beispiel Sterbehilfe: Das schafft das Parlament seit Jahren nicht so zu regeln, dass das Verfassungsgericht es mit der Würde des Menschen vereinbar sieht. Impfpflicht. Oder ethische Fragen, bei denen es zum Beispiel um körperliche Unversehrtheit geht. Da hat uns in letzten Jahren das Thema Impfpflicht sehr beschäftigt. 

Migration als Thema empfohlen

Ich fände es auch gut, wenn ein breit aufgestellter und öffentlich sichtbarer Bürgerrat zum Thema Migration stattfinden würde. Wenn also Susanne Daubner drei Minuten vor Beginn der Tagesschau die Teilnehmenden öffentlich auslost, wenn der Prozess breit von der Presse begleitet und auch in den Institutionen durchgesprochen wird. Und wenn dieser Bürgerrat dann eine gewisse Ergebnisverbindlichkeit hätte.

Nierth: Genau, ethische Themen sind besonders geeignet. Die betreffen alle und sind für die Politik immer schwer zu entscheiden. Ich könnte mir Bürgerräte sehr hilfreich vorstellen zum Thema Migration, zur Wiedereinführung der Wehrpflicht, oder zur Aufarbeitung der Corona-Erfahrungen. Ein solcher Bürgerrat könnte auch einen Untersuchungsausschuss oder eine Experten- oder Enquete-Kommission im Parlament ergänzen. Wichtig ist: Es muss eine überschaubare Frage sein und eine gesellschaftlich relevante, an der das Parlament ein Interesse hat.

Frage: Ist es möglicherweise ein Kernproblem aller bisherigen Bürgerräte in Deutschland gewesen, dass sie in der Vergangenheit zu Themen eingesetzt wurden, die weniger heiß oder umstritten waren? Welchen Hebel gibt es aus Eurer Sicht, um genau das zu ändern - um endlich über die wirklich spannenden Fragen zu sprechen?

Nierth: Das ist genau der Unterschied zwischen Irland und Deutschland. In Deutschland sehen die meisten Parlamentarier noch zu wenig bis gar keinen Bedarf an Bürgerräten. Das ist sehr bedauerlich, gerade vor dem Hintergrund, dass der verstorbene Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble Bürgerräte als hilfreiches Bindeglied zwischen Parlament und Bevölkerung sah und sie deshalb durch seinen Einsatz mit auf den Weg brachte.  

"Bürgerrat könnte Debatte versachlichen"

Karamehmedovic: Ich glaube, es braucht ganz viel Öffentlichkeit und eine hoch polarisierte Thematik. Wenn ich zum Beispiel sehe, dass die gesellschaftliche Mitte in der Migrationsfrage vollkommen blank da steht und Diskurse von ganz rechts übernimmt, dann sind wir eigentlich da, wo Irland mit der gleichgeschlechtlichen Ehe und der Abtreibung war. Politikerinnen und Politiker dürften jetzt nur nicht mehr sagen, dass sie das alles ohne Bürgerrat hinbekommen. Dieses Thema ist im Bewusstsein der Menschen riesig, auch wenn ich nicht glaube, dass es in Wirklichkeit halb so groß ist, wie es rechtsextreme Parteien gern machen. Ein Bürgerrat könnte die Debatte versachlichen.

Nierth: Das stimmt. Das ist ein Top-Thema, bei dem wir an dem Punkt sind, dass kaum eine Partei sich mehr traut, es wirklich anzufassen. Es ist ein sehr komplexes Thema, dem man gerecht werden muss. Und es wäre wichtig, wenn in dieser Frage die verschiedenen Teile der Gesellschaft ins Gespräch miteinander kämen. Beim Thema Migration wäre ich sofort mit dabei. Ich glaube, damit können alle in der Sache nur gewinnen.

Hintergrund: Bundesweite Bürgerräte